光绪皇帝作为一国之君，希望通过这次政治改革，在短时间内改变大清朝的政治、经济、军事、文化体制。从诏书的发布到政策的实施，从新官的任用到旧臣的黜免，基本出于圣裁。
光绪皇帝亲政后，仍不能掌握政权，慈禧太后拥有最终的决策权和否决权。从小造成的阴影，也造成了光绪皇帝逢事总是要征询老佛爷的意思。光绪皇帝希望改变这种政治格局却无从下手，传统的伦理道德教导皇帝“子要时刻孝敬母”。光绪皇帝有名义上的最高权力，却时刻受制于人。
如果说以前还是主动，因为感念慈禧太后立己为帝、教己成人，也可从年长者的人生阅历中获取政治智慧。那么随着年龄的增长，这种主动变得越来越被动，毕竟自己才是一国之君，哪怕不能像康熙、雍正、乾隆等具有雄才大略的君主一样乾纲独断，至少也得像嘉庆、道光、咸丰几个中才之君，做到凡事自己做主。
清德宗光绪皇帝画像
皇帝与太后逐渐演变为两个政治中心，大清朝处于双头政治的统治之下，带来了政权的不稳定。朝臣们有的倾向性地选择两宫之一，在表面上对另一方保持基本的尊敬。当大部分朝臣把天平的砝码放到了太后那边，光绪皇帝感觉到了孤单、寂寞和无助。既然现有的老迈官员是太后留下的班底，那么很多政治边缘人就进入光绪皇帝的视野，这部分新锐力量成为重点提拔的对象，负责推动改革。
两宫政见的不同，造成了心灵的隔阂，很多有强烈政治企图心的人，则极力扩大这种裂痕。康梁总是把所有的不同意见者划为保守者，似乎帝后之间存在不可调和的矛盾。伴随着光绪皇帝躁动的情绪、不合章法的改革次序，这个裂痕最终演变成一种政变，原本还有一点希望的改革演变成一场仇杀。
1898年1月，维新的气氛在京师已经很浓，光绪皇帝在16日召见群臣时，表达了系统改革的愿望。以皇帝的名义下了三道谕旨，一是要求改进中央各部门的办事作风，提升效率；二是要求各省督抚切实淘汰冗官冗员，积极举荐人才；三是要求各省督抚根据各自的实际状况，继续筹款开办各类制造局厂。
光绪皇帝冬天在北海太液池乘坐太监拉动的冰橇取乐，出自1895 年《伦敦新闻画报》上刊登的插画
大清的国家机器好比一个破旧的牛车，因循守旧，在一个上坡慢慢地爬行。一纸诏书所能改变的实在不多，各地臣僚的惯性思维还在发挥作用，无法体察圣意，无法大踏步地前行。光绪皇帝对整个官僚体制越来越不满，感觉到罢黜旧臣的必要性。
这时，康有为声名鹊起，成为倡导维新思想的精神领袖，有御史上奏建议光绪皇帝接见他。光绪皇帝很早听过此人，此时有意召见垂询，但康有为的级别实在很低，不合大清礼仪。恭亲王奕建议，可由大臣代为询问，再据实转呈。这着实让光绪皇帝不爽，但也无可奈何，年迈叔父的建议有理有据，只好命令王大臣接见康有为。
康有为按照书面通知，如约来到总理衙门，接受荣禄、李鸿章、翁同龢、廖寿恒、张荫桓等人的问话。这次会面对彼此都不是很愉快的记忆，康有为纵论时事，倡导全方位改革。他直率的性格、极端的言辞和系统的论述给枢臣们留下深刻印象。即使是待康有为不薄的翁同龢，都认为其“高谈时局”“狂甚”。
第二天，光绪皇帝召见枢臣，听完所有论述后，更觉得有必要与康有为直接对谈，以便厘清他对大清整体改革和未来发展的思路。奕依然以祖宗之法和礼仪传统为由，委婉地表达了阻止，建议可将康有为个人的书面意见尽早呈报，如果确有价值，以后再考虑用其他方式召见。这让光绪皇帝更加不爽，但面对年长许多的诸位重臣，只好表示如此。
得到鼓励的康有为赶紧整理了一下全盘变法的思路，写就《请大誓臣工开制度局革旧图新以存国祚折》，简称《应诏统筹全局折》，也被称为《上清帝第六书》。这是一份大清政治体制改革的总设计书，设置制度局、提拔新式人才，是这篇奏折的核心观点。
光绪皇帝大喜，从小生于深宫之中，长于妇人之手，没有离开过皇家宫苑，虽然有正规的教育和朝臣的上奏，但所得的新法资讯有限，像这么系统的改革方针，还是第一次见到。设置制度局，另起炉灶，提拔新人，淘汰老迈守旧的满汉臣僚，正符合光绪皇帝的思维。
作为一代有志于改变大清命运的皇帝，我们不能怀疑他的发心。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，家国一体，皇帝与王朝的命运关联度最大。换一句话说，皇帝是王朝的象征，芸芸众生是跪拜在皇帝面前的臣民，带领这些臣民和这个王朝走向繁荣富强是皇帝义不容辞的责任。如果大清衰落了，或者分裂了，甚至灭亡了，最有亡国之痛的是皇帝。光绪皇帝正是在这种思维指导下，才开始进行全方位的改革。
