2022年9月28日，美国参议院议员伊丽莎白·沃伦与众议院司法委员会主席杰罗德·纳达尔，共同提出《个人破产改革法案》（Consumer Bankruptcy Reform Act），创设全新的第10章个人破产程序，对现行个人破产法提出大刀阔斧的改革。
从1898年开始，美国破产法素有“四十年一变”的传统。这让各界对2018年前后的新一轮改革充满期待，也下足了功夫。为了筹备新一轮改革，美国破产学会（ABI）牵头展开了两项重要研究：一项是2014年完成的《美国破产重整制度改革调研报告》，该报告最终推动2019年《中小企业重整法案》的通过；另一项是2019年完成的《美国个人破产制度改革调研报告》。这份凝聚着美国学界、实务界有关个人破产制度共识的报告，为方兴未艾的个人破产制度改革提供了学理支撑。
前述方案，即在此改革大潮下应运而生。沃伦早年在哈佛大学执教期间，通过大量实证研究，对现行个人破产法整体持否定态度。她认为，现行个人破产机制体系复杂，时间和经济成本高企，即便申请个人破产，债务人很难“新生”，遑论保住房产、汽车。现行个人破产机制对于两大债源育贷款和房贷，基本束手无策。尤其是2005年改革中，引入测试机制的引入、强迫适用第13章个人债务重整程序等等，更是让个人破产程序成为债务人的“梦魇”，大量急需个人破产程序救济的债务人因为太穷而不能破产。沃伦认为，现行个人破产制度问题多多，完全不足以成为诚实但不幸债务人“最后的堡垒”！
长期以来，沃伦一直是个人破产改革的旗手。无论是早先角逐民主党总统候选人提名，还是作为参议员奋战在政坛，沃伦都对个人破产制度改革体现出强烈的关注。
当然，沃伦不是一个人在战斗。按照美国学界的普遍看法，现行个人破产制度面临问题多多，如下三方面尤其明显：
其一，时代已然巨变，现行个人破产制度已过时。现行《美国破产法》的主体框架，奠基于1978年。在过去四十多年间，当时设计个人破产制度的背景已经天翻地覆：信用卡债务激增三倍以上；以个人为对象的信贷市场化、资本化程度极高，普通人根本无讨价还价能力；车贷、房贷服务提供者有抵押保障，根本没有动力调整个人债务；半数以上的美国人拖欠着巨额的医疗债务。
其二，新技术日新月异。互联网技术改变了债务人和债权人、法院沟通的途径。新技术的应用，也大幅度降低了债权人滋扰债务人的成本，债务催收人员可以采取多种方式催收数十年之久的债务，哪怕是已经部分偿还，哪怕是已经通过个人破产程序免除。
其三，平等适用任重道远。有研究认为，美国现行第7章清算程序和第13章个人债务重整程序中并行模式是导致债务人不平等的根源，也给债务人带来巨大负担。强迫债务人在第7章和第13章做出选择，导致了个人破产适用的地域差异和种族差异。统计数据表明：在2021年，俄克拉荷马东区申请第13章个人债务重整的比例只有6.5%，但在乔治亚南区这一数据飙升到79.4%。另外，黑人申请第13章个人债务重整程序的比例，是白人和其他种族的两倍多，但事实上第13章程序成本更高，持续时间更长，获得免责更难，甚至50%以上的债务人最终因为未能执行重整计划而无法获得免责。这种在个人破产程序适用方面肉眼可见的种族差异、地域差异，是对美国《宪法》第1条第8款“破产条款”统一性的最大讽刺！
基于上述，改革个人破产制度十分必要，各界共识比较集中。早在2020年，沃伦就曾尝试推动前述改革方案。只不过当时疫情肆虐，选情不明，那显然不是打响个人破产法革命第一枪的好时机。这一次，沃伦重启个人破产改革并拿出精细方案，有备而来，志在必得。
《个人破产改革法案（草案）》分5节，分别涉及：第10章个人破产程序（8条）、金融消费者保护修正案（6条）、破产规则（3条）、破产费用（2条）以及附则（3条）。整体来看，优化债务人获得个人破产救济的流程，是改革的主要着力点。其主要改革思路和制度设计如下：
第一，让深陷财务困境的家庭和个人，可以更为容易且低成本地获得救济。实现这一目标的主要举措，是在原来第7章、第13章并行的基础上，合二为一，创设全新的第10章个人破产程序。第10章程序将适用于所有负债额度低于750万美元的债务人。这一思路将为债务人获得个人破产免债救济提供单一通道，而无需债务人基于负债额度、收入状况等因素，在第7章、第11章、第13章之间费尽周折做出选择。
第二，确保债务人在申请个人破产后，能够解决自己及其家庭的后顾之忧，获得实实在在的“新生”机会。现行《美国破产法》禁止在个人破产程序中调整住房按揭贷款，对于无法及时支付房租的债务人也爱莫能助，基本无助于债务人保留房产；如果债务人想要保留汽车，要么通过债务再认，最终支付比汽车价值更高的代价；要么只能充当“冤大头”支付巨款。为解决该问题，改革方案提出更为灵活的救济思路，确保债务人在申请个人破产后还能有机会保留房屋和汽车：
（1）如果债务人只有一笔住房按揭贷款或者只有一笔车贷，允许债务人根据自身经济状况针对性量身订制破产方案，不影响其他债务清偿；
（2）允许在个人破产程序中调整住房按揭，使住房按揭降低到和其他担保债权同等程度的保障；
（3）允许债务人在申请个人破产后，可以随着时间推移赎回汽车；
（4）对于租房人，免除多至90天的房租，防止被驱逐。
第三，消除个人破产程序适用中的种族差异、性别差异和地域差异。具体措施有：
（1）废除地方政府罚金不能通过个人破产程序免除的特权；
（2）阻止个人在侵犯公民权利的债务中获得救济；
（3）豁免与赡养费、抚养费、儿童税收抵免和劳动所得抵免等相关的收入和财产来源；
（4）删除“百万富翁漏洞”和“挥霍条款漏洞”，消除富人可以从个人破产体系中逃逸的漏洞。
第四，镇压掠夺性债务催收。长期以来，掠夺性放贷和穷凶极恶的债务催收席卷全国，使得各地债务人饱受滋扰；即便申请个人破产，破产法院对债务催收也束手无策。改革方案为债务催收设置了层层限制：
（1）如果债务催收行为违反金融消费者保护的法律，相关债权将会不予认定；
（2）如果催收行为违反破产免责禁制令，即继续催收已经被个人破产程序免除的债务，债务人可以起诉债权人并要求债权人做出赔偿；
（3）金融消费者保护局将会在破产程序中出现并发挥作用，创建非正式的投诉解决程序；（4）防止债权人通过强制仲裁来约束债务人。
第五，允许通过个人破产程序免除教育贷款。在1976年以前，美国允许通过个人破产程序免除教育贷款；但后来国会数度修法，通过个人破产程序免除教育贷款的条件越来越严苛，后来几乎不可能。这也导致教育贷款问题积重难返，逐渐社会化、政治化，最后不得不通过行政手段解决。2022年8月，拜登政府宣布通过行政手段为每位教育贷款债务人减免2万美元的政策。该政策在受到债务人群体欢迎的同时，也饱受各种力量的质疑和挑战。改革方案则沉疴猛药，直接允许通过个人破产程序可以免除教育贷款。
第六，调整律师费支付规则。传统的第7章程序，要求债务人在申请前支付律师费；而在第13章程序中，则要求债务人在重整计划中支付律师费，而且支付额度更高。不管哪种程序，债务人极有可能因为无法支付律师费，而无法获得个人破产救济和债务免责。新的第10章允许债务人在破产程序之外支付律师费。这样的话，无论什么时间支付律师费，都不影响其获得其他债务的免责。
第七，降低债务人信息披露要求。改革方案打算废除现行《美国破产法》中冗赘、费钱且无用的债务咨询。债务人只需披露其财产和债务信息，并提交有关收入的基本材料，即算完成信息披露义务。只有未来收入在法定限度80%以内的高收入债务人，才需要提交更多的材料，履行更高的信息披露义务。这种办法既可以确保能够精准定位有能力清偿的债务人，也可能让更多无力清偿的债务人通过第10章个人破产程序，迅速且廉价的破产救济。
第八，赋予债务人更多自主性，降低破产法院的工作量。对于那些有能力继续清偿的债务人，改革方案允许债务人自行决定如何更好地归集财产和收入并履行“最低限度清偿责任”，从而把破产法院从日常事务中解放出来。那些想要在履行“最低限度清偿责任”的某些方面做出调整，以便确保孩子可以参加必要的体育或者音乐培训的父母，也不需要再请求破产法院的批准。那些想要保留特定财产的债务人，用收入补贴并达到“最低限度清偿责任”即可；而那些对财产无所谓的债务人，则可以放弃财产以满足其清偿义务。
通过上述改革，沃伦希望达到的目标，是债务人申请第10章个人破产后，能够立即获得免责，能够尽快重启人生。
读者可能会担心改革方案过于激进，完全置债权人的权益于不顾，甚至会成为债务人逃废债的天堂。这种担心完全是多余的。针对过去多年第13章个人破产重整制度设计和运行的失败，改革方案提出了全新的基于未来收入的偿债方案：
（1）拥有未来收入或者财产的债务人，在未来3年内将承担“最低限度清偿责任”（minimum payment obligation）。
（2）对于未来收入较高的债务人，“最低限度清偿责任”将灵活调整，取决于债务人收入是否超特定限度。
（3）那些想要保留非豁免财产的债务人，亦需要将同等价值纳入其“最低限度清偿责任”。（4）如果债务人未能履行最低限度清偿义务，托管人将会从会寻求未清偿部分的继续清偿。
这一改革方案提出后，得到了全美国范围内数十个非政府组织以及各种形式的集体声援。来自全美国的86位破产法学者，亦通过公开信的方式为这一改革方案点赞。
显然，这是一场个人破产法的革命。这场革命能否成功，当然取决于天时、地利、人和等诸多因素，也取决于参与各方真刀真枪的博弈。这次改革如果能够成功，势必是对美国现行个人破产制度的颠覆性重构。
美国个人破产革命的号角已经吹响。太平洋彼岸的同行们，你们听到否？
（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）
