清末新政与预备立宪：最后2次收权，有多拼？失败代价是清朝亡了
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甲午战争后“就地筹款”的推行，尤其是20世纪初以“就地筹款”举办各省新政，致使地方利益坐大，督抚权力进一步扩展。
当时的情况是：
一方面清朝中央权威衰弱，地方势力扩大；另一方面是中央集权尤其是皇权的控驭在一定程度上还存在。
正如20世纪初一篇评论所说的：
“政府有权矣，而所下之命或有不便于时者，则各省疆吏可抗不奉行，政府无如何也；即或迫于严切之诏旨不敢据理力争，而其势力又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之催督，而政府无如何也，是政府之无权也。督抚有权矣，而用一人必请命于大部部臣，驳以不合例不能用也，行一事亦必请命于大部部臣，如执不许则亦不能行也，甚至其下之司道若与督抚不沿，则亦可阴抗其意旨而不为奉行，是疆吏亦无权也。夫疆吏无权则政府宜有权，然政府实亦无权，则其权竟不知何属？”
这种情况表明，中央权力与地方权力彼此矛盾、彼此抵消已到了非常严重的程度，中央集权权威因地方权力的抵触而难以恢复，地方事业因中央权力的牵制而难以发展，重新调整中央与地方关系已迫在眉睫。
1、清末新政：不得不进行的变革
从一定程度上看，19世纪50年代以来清政府中央权力的丧失与其体制落后不知变更有很大关系。
财政权的下移，与原来统一的财政体制缺乏扩张性与调适性有很大关系，而地方财政——外销制的形成，也导源于户部职能的僵化；军事权下移，则根源于原有军事体制的落后所导致的军队腐败和缺乏战斗力。
美国学者罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为：
对于后发外源型现代化国家来说，“一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程。”
在鸦片战争后中国社会发生巨大变化的情况下，能否实现中央体制的创新与改革，成为能否利用原有中央集权资源并为启动现代化服务的关键所在，也是重新调整中央与地方关系的关键所在。
1901年4月，清政府成立督办政务处，开始推行新政改革。
这一次改革实际是分两个层次进行的。
首先开始的是各省新政，即练兵、办铁路、兴学校、发展工商等各项事业，但很快出现各地改革不平衡、中央与地方难以协调的矛盾，现实迫使清政府对中央体制进行改革。
于是从1903年（光绪二十九年）起，新政又在中央行政机构调整层次上推行：
光绪二十九年（公元1903年）三月上谕：
“从来立国之道，端在理财用人，方今时局艰难，财用匮乏，国与民俱受其病，自非通盘筹划，因时制宜，安望财政日有起色…”
因此派庆亲王奕劻、瞿鸿机“办理财政事务”，会同户部，认真整顿。
同月又有上谕：
“通商惠工为古今经国之要政，自积习相沿，视工商为末务，国计民生，日益贫弱，未始不因乎此，亟应变通尽利，加意讲求。”
因此成立商部。
同年十月上谕：
“前因各直省军制操法器械，未能一律，迭经降旨饬伤下各督抚，认真讲求训练，以期划一。乃历时既久，尚少成效，必须于京师特设总汇之处，随时考查督练，以期整齐而重戎政。”
于是成立练兵处。
光绪三十一年（公元105年）九月上谕：
“巡警关系紧要，迭经谕令京师及各省一体举办，自应专设衙门，俾资统率，著即设立巡警部…其各省巡警，并著该部督饬办理。”
十一月，政务处学务大臣奏：
“学制变更伊始，必须有总汇之区，请速设学部。”
上谕：
“…现在各省学堂已次第兴办，必须有总汇之区，以资堇率而专责成，著即设立学部。”
可见新增各部均适应了社会发展的需要，同时又是为加强对各省新政改革的领导。
2、清末新政：清廷收权的努力
所以，各部成立后，很快将统一事权作为自己的重要职责。
首先是财政方面。
光绪二十九年十二月，户部提出整顿财政章程，包括严核各省钱粮、酌提各省杂税、清理两淮额产盐斤、整顿两浙盐务、复查甘肃盐厘、变通四川土药税厘办法等，并要求“此次整顿各款，均自光绪三十年为始，无论新增若干，均即全数提出，按年解充练兵之用”。
光绪三十一年五月，户部又奏请整顿各省的铜元。
原奏称：
“…现查开铸已有十七省，设局多至二十处，若不明定限制，未办者仍将援请，已准复议扩充，俦局益多，更滋糜费，钱品益难一律”，因此“以后铸造银铜元，皆由臣部主持，以一币制而重财政”。
此折提出的第一步整改措施，就是禁止大宗贩运。
光绪三十二年正月，户部下决心整顿各省动拨款项，上奏请：
“饬下各省将军督抚，嗣后凡有动拨款项，必先咨明臣部，核其有无窒得，俟部复到日，再行查照办理，倘或不俟部复，擅目动解，除将所动之项照数提还外.仍由臣部指明严参，以重库储”。
其次在工商方面，光绪三十一年八月，商部奏请清厘矿产，提出由各省筹设矿政调查局，专选“谙练廉正之员，咨由臣部加札，作为矿务议员”。
九月，又提出各省自行筹办铁路，而“臣部总持路政，窃维督理之方”，所以要各省：
“将现在各路供差各员，造具履历请册，出具切实考语，咨送臣部。其各省自行筹办铁路之总协理各员，及著名之华工程师，统由臣部随时核察。”
其中如有“品学纯正，才具优长，实能于路务足资整理者，即行加札作为臣部路务议员”。
再次在军事方面。
光绪三十年（公元104年）七月，清廷派练兵处会办大臣铁良南下，重要任务之一是检查各省军事。
原旨称：
“现在武备关系紧要，屡经降旨，饬令各省切实整顿，痛除积弊，著铁良于经过省份，不动声色，将营队的量抽查，兵额是否核实，操法能否合宜，一切情形，据实具奏。”
光绪三十年十一月，练兵处兵部又拟定新军官制，目的在“整饬营伍”，“寓鼓舞变通之意于整齐划一之中”。
3、朝廷第一波收权为何失败？
然而，上述整顿措施并未像清廷预料的那么顺利，各项整顿和统一事权措施很快受到地方督抚的抵制。
户部提出整顿各款以筹练兵经费，但据第二年户部的报告，各省督抚认筹常年各数通计约600万，但却“未能如数如期解到”，户部因此请“严核已解未解之数，以杜宕延”，并准备制定奖处之章，“以昭惩劝”。
（1）铜元之争
各省反应最为强烈的是铸铜元问题。
自铸铜元开始于光绪二十六年。因铜价昂贵，民间毁钱为铜，造成制钱流通不足，广东乃设局开铸铜元。
接着，福建亦仿照广东办法铸用当十紫铜钱。翌年十二月，清廷鉴于制钱缺少，不敷周转，令沿江沿海各督抚筹款仿办。这样，很快有十六省铸造铜币，甚至一省出现二三局的情况，铜元比银元流通更广，所获余利更多。
那么，铜元余利从何而来？
据梁启超的计算，光绪三十一年各省设局十五个，共有机器846具。光绪三十年至三十四年间铸铜元120亿枚，总计可得余利3000万两左右。
铜元开铸之初，是为补救钱荒起见，但由于余利甚饶，致使各省以筹款为名竭力扩充。
正如两江总督周馥所说：
“举凡一切新政之无款举行者，皆指此余利以为的款，即练兵处摊提兵饷，亦竟指此为大宗。”
可知铜元余利已成为各省财政的重要来源。
闽浙总督崇善，署两广总督岑春煊等上折反对禁铜元行销他省，他们提出的理由主要是铜元余利已是本省财政的重要支出部分。
崇善称：
福建铜元余利“分作二十成，以七成拨充兵费，三成拨充学费，其余十成留为本省举行新政之用”。
岑春煊称：
广东“积欠巨款，全恃运销余利”。
督抚的反对，迫使户部于光绪三十一年（公元1905年）十月予以变通，即“不准大宗贩运出口”，但准市面流通使用，同时限制各省铜元铸数。
这一下又有湖广总督张之洞、两江总督周馥等上折反对，皆称本省与他省不同，“恐市面因之牵动”，因此请“暂免限制之处”。
对户部要各省将动拨款项报部的要求，一些督抚也表示异议。
两广总督林绍年表示近年出款增多，所筹不敷甚巨，因而动拨之款根本无法先为预算，只有临时设法变动，事后腾挪弥补，勉济要需。
（2）工商与练兵之争
在工商方面，商部拟派路务、矿务议员，但直隶总督袁世凯立刻奏请另行核议。
折称：
“部中为立法之地，非行政之地，部员为中央议事之人，非地方办事之人。今使议员在路办事，则侵各路监督、总办之权”，“又使议员直接商部，则侵各路管路大臣之权”。
并进一步说：
“立法与行政相淆则法乱，议事与办事相混则事隳，事隳法乱而国危矣。”
其措词严厉，终于迫使清廷不得不命商部将章程有关条文改订。
对练兵处“划一营制”的要求，一些地方督抚更竭力反对。
两江总督魏光焘以“为湘楚昔日建功之地”，“一旦遽予屏弃，势必有所不能”为由，要求保留湘军兵制。
湖广总督张之洞也以“练兵处章程尚未奏准通行”为由，要求暂就湖北向日所操营制，“先行的拟章程，及早开练”。 这样，在一些省份，地方督抚所属军事力量仍保留下来。
如江苏省，驻扎金陵省城的南洋常备右军“皆旧兵改编”，续备老湘合字军就是将勇营老湘合字营更改名称而来。
与此同时，“一切营制饷章军服操法，微特此省与彼省不同，此军与彼军不同，甚至同省同军，而此营与彼营又不同，殊欠整齐划一”。
总之，1901年至1905年间清政府欲借中央行政机构调整以收督抚权力的努力并未达到预期效果。
其原因，主要是地方利益已经坐大，而中央机构调整还不足以改变弱中央强地方的格局。
4、“预备立宪”：清朝收权的最后努力
而从1906年开始的“预备仿行立宪”，则又一次为重新调整中央与地方关系提供了机会。
“预备立宪”是清政府欲学习日本，建立二元君主立宪政体的一次改革。
这次改革较以往改革更深入的地方就在于，它开始触及到封建专制政体的各个方面，不仅触及到皇权问题，而且也触及到中央与地方的权力划分问题，即触及到中央集权的体制问题。
任何体制改革实际上都是场利益调整，因此，贯穿在预备立宪之中的中央与地方之争也就愈加激烈。
因为1906年清廷宣布预备立宪后，即把改革官制列为首改日程，因此，中央与地方关系的调整首先就是从中央集权开始的。
当时的主张大致分成两类：
一为绝对的中央集权之说。
持这种主张的主要是清廷中的新贵大臣和部分京官、御史。
军机大臣铁良声称：
“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可。”
御史蔡金台主张尽收督抚财兵两权，遇有特殊情况，采用加衔旧制。
二为在中央集权之下，通过适当形式划分中央与地方权力。
持这种观点的主要是一批考察宪政大臣和出国使臣。如考察宪政大臣戴鸿慈认为当时中央与督抚“权限不清”，往往“两失其权”，所以应明定职权，划分限制。
司法、军政、税收归中央，其余皆属督抚权限。
出使德国大臣杨晟主张仍以督抚为“中央政府之分体”，主管地方民政、学政、财政、军政四司事务，但四司同时又向中央各部负责，报告工作，督抚不得侵夺。
考察宪政大臣李家驹认为应学习日本，将行政权划分为中央官制与地方官制两个部分，军政、外部、财政中的编制预算和征税之类，司法、民政中的邮政、铁道、电信、度量衡为中央所有之权；警察行政、卫生行政、教育行政、实业、善举和“地方官府依所定之法令而行之财政”，为地方所有之权。
值得注意的是一部分地方督抚的意见。
5、“预备立宪”何以失败？
他们明显表现出希望在维持晚清以来形成的中央与地方关系的既定局面下，适当扩大督抚权力的倾向。
如两广总督岑春煊驳斥尽收地方财、兵两权之说是：
“不知…军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜，悉秉庙谟，大难枚平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉？恭绎列朝圣训，于治臣御侮皆注重疆臣，以矫宋明重内轻外之弊”。
含有要朝廷承认现实的咄咄逼人之势。
直隶总督陈夔龙则明确提出：
“其属于地方行政事务，则由督抚监督下级官厅执行，凡在范围以内之事，皆得自为规划，直行具奏，各部不得侵越。”还提出“各省对于中央，病在情形壅隔”，所以“必使督抚预闻乎阁议”。
锡良说：
“朝廷分寄事权于督抚，犹督抚分寄事权于州县，无州县即督抚不能治一省。如必欲以数部臣之心思才力，统治二十二行省，则疆吏咸为赘旒，风气所趋，军民解体。设有缓急，中央既耳目不及，外省则呼应不灵，为患实大。”
所以不能尽收地方督抚的权力。
各种意见的争论，在中央集权这一点上是一致的，分歧在于究竟实行怎样的中央集权，究竟如何划分中央与地方权力，给督抚多大的事权？
两种不同的意见实际代表着不同的利益主体：
一方在朝廷拥有实权，一方在地方拥有实力。
在中央无法有效集权的情况下，爆发于武昌的起义，终于让清朝与地方之争白热化。
（正文完）
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