北洋政府(1912-1928年)内阁由国务院总理以及行政各部总长及直属机关首脑组成。各部包括:外交、内务、交通、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等十部。或将农林与工商合为农商共为九部;国务院直辖机关包括:秘书厅、法制局、印铸局、水利局、蒙藏事务所等。一般习惯上,指国务院为内阁。
内阁制以国务院和各部为国家的政行中枢。内阁总理或国务院总理,由总统提名,国会同意后任命。而各部总长由总理提名,经国会同意由大总统任命,内阁总理和各部总长同为国务员,未有特殊权力,凡事与各总长共同负责。各部事宜均须有总理副署才能生效,而各总长只对本部各项事宜有副署权,从这点上说,总理又居国务院首领地位。总理和总长通过国务会议处理各项事宜,包括:①法律案及教会案;②预算案及决算案;③军队之编制;④条约案;⑤宣战媾和案;⑥官吏的任免;⑦国务院认为应讨论的事宜;⑧参议院(国会)送来的人民请愿等等。
总理和总长(阁员)虽由大总统提名或任命,但是,内阁不对大总统负责,对国会负责。大总统处于虚位,完全是例行公式而已。内阁总理和内阁掌有实权,但必须以取得国会大多数议员信任为前提,因此,总理组阁必须在国会中取得有力的支持和大多数议员的拥护。在西方,总理常常是执政党的党魁,阁员为本党成员。总理以党魁资格控制阁员,如阁员意见与总理相左,只好挂冠让贤了。
北洋政府内阁与西方有所不同,有以下几个特点:一是北洋政府的内阁,不但总理的任命须经国会同意,而且其他阁员的任命亦必须经国会同意。而总理又难以控制国会的大多数议员,常常造成内阁难产。
二是北洋政府的内阁总理与总统的权限始终划分不清。总统既是大军阀,如袁世凯,就不安于虚位;而大军阀任总理,如段祺瑞,又专制独裁,不断发生政潮,如黎元洪与段祺瑞之间的“府院之争”,段祺瑞不是国会中多数党之首领一一北洋军阀都宜称自己是“不党主义”者,黎元洪又不是内阁制下的虚位元首,故矛盾不可调和。
三是北洋政府的内阁成员,是军阀、官僚、政客,他们“只知做官,不知为政”,其内阁成立以来,一直受军阀的操纵,破坏。只有内阁总理以大军阀武力作后盾时,内阁才有实权,但它又凌驾一切,以另一种形势破坏了责任内阁制。
四是北洋政府的内阁,受各省督军的影响极大。督军原是由中央任命的地方军事长官,其责任在“保境安民”,并无权参予中央政治的权力,但实际上,各省督军在北洋政府的政治斗争中扮演的角色极为重要,对内阁有极大的影响。他们相互勾结,擅自召开督军团会议,甚至通电脱离中央,自办外交,自订宪章;他们可拥护某人组阁或通电倒阁,建立所谓“联省自治政府”。总之,督军枪杆子左右着政权。
由于以上种种原因,北洋政府的内阁制度,始终是一种空洞的形式,在其存在的十五六年间,十易国家元首(总统),组阁四十六届,人员更迭达五十九次,任期最长者不超过一年,最短者只有一天。军阀、官僚、政客争权夺势之激烈,总统、内阁,国会、宪法变换之频仍,以及造成的社会动乱,为中国历史上所罕见世界史上少有。
1927 年 6 月 4 日， 南京国民政府任命阎锡山为京津卫戍总司令， 令其全权接收北京事务。
6 月 8 日， 阎锡山军进入北京。
6 月 15 日， 南京国民政府宣布“统一告成” 。 北洋军阀政府寿终正寝。
1927年6月16日，张作霖在北京建立安国军政府，自任中华民国安国陆海军大元帅，代表中华民国行使政权。同时，潘复出任国务总理。张作霖试图以黄河为界，与国民政府南北分治。
1928年4月，国民政府继续北伐。张宗昌、孙传芳被相继打垮。1928年6月3日，张作霖撤离北京，乘火车退往沈阳。安国军政府瓦解。
