如今，我国交通运输极其发达，对于灾区的物资运输不会产生滞后，比如此次疫情，湖北武汉受灾最为严重，其他多省在第一时间就向湖北武汉运输了大量物资，其中就有很多省份向武汉捐赠了蔬菜，用以缓解粮食短缺。而在我国清朝时期，当时的运输条件很差，每当发生灾情之时，灾民最需求的物资就是“粮食”，无论是旱灾还是洪灾，都会产生严重的粮食短缺这一难题。那么，在发生灾情时，清朝朝廷如何通过财政资源来解决灾民粮食短缺的问题？
图1：各省捐赠给武汉的蔬菜
在清朝发生灾情之时，由于灾民没有多余的存粮，加上当时交通运输不便，灾区灾民无需多久就会产生“粮食短缺”问题，朝廷要解决这一粮食短缺问题，通常会采取两种财政干预策略：①朝廷自己采买粮食（通常是在灾区之外的地区），自己组织运送和发放（实际上是在朝廷认为商业组织不能胜任时代替后者发挥作用）；②通过给百姓发放银钱，来支撑灾区的岌岌可危的购买力，让市场自己发挥作用。
是采取一种策略，还是两种策略同时采用，如果是后者，那么应采取什么样的结合方式，这些是受多种因素决定的，其中包括：①地方政府和民间的粮食储备状况；②制止投机性囤积粮食的可行措施；③粮食价格趋势；④粮食的运输；⑤而最重要的，是清朝政府自己安排粮食输入的财力和组织能力。
在最好的情况下，当最后一个因素不成问题，而且政府可以任意选择最恰当的干预措施时，那么，受灾地区内部及其周边地区的市场状况就是决定性因素。在直隶的事例中，我们就看到了这一点。在第一个阶段，官府发放的口粮，一半是实物，一半是货币，因为这时周边市场上还有一些粮食，可以通过民间输入来补充灾区市场。但随后，到灾荒的第二个阶段（1744年），逐渐改为全部救济粮食，并由朝廷自己组织输入。
图2：清朝财政资源比例示意图
19世纪之前的清朝财政资源发展
从1680年代末期，此时三藩之乱已被平息，直到道光年间（1821年—1850年），清朝的国家总预算一直是顺差，尽管不可能计算出它们历年的剩余量。问题在于，皇朝的财政收入是由两个机构控制着的，即户部和内务府，不仅一般正式职官不能接触内务府的财务账目和收支用途，就是户部专门负责记录财政收支的部门也被排除在满人的这一禁区之外，直到皇朝的最后几年才有所变化。
如果人们最终不得不满足于一些分散的数据，或仅仅是得到朝廷财政平衡这种总的印象，那么至少还是可以得到某些确定年份户部的剩余量的大致数目。这些数字是通过谕旨不定期地传达给官员们的，一些作者在他们的书中引录了这些数字，如魏源（1794年—1856年）。
从清朝入关之后，国家经济状况开始好转，各项收入增加，朝廷本身开支减少，特别是到了雍正时期，皇帝提倡实行节俭政策，这为朝廷财政积累了大量财富。
财政储备一般在2000余万两左右，雍正时达到6000余万两，乾隆时进一步达到7800余万两。
财政储备大幅增加的主要原因，是整个18世纪都在进行的边疆地区的战争，战争开支最多时候达到数千万两，比如，乾隆初期征服中亚地区耗费3000万两，镇压四川西部金川地区的土民反抗耗资7000万两。
图3：清朝内务府示意图
国库之所以能够满足如此巨大的需求，是由于岁入的剩余，有时是得到"内库"的资助，而更重要的是专为战争而举行的开捐纳。"内库"的库藏始终是保密的，但直到1850年前后的一个长时期里，它显然是相当富余的，可以补充户部的不足，还对满族的贵族、官员及普通成员进行大量赐赠。
例如，在1848—1849年，江苏、浙江、安徽、湖北遭受洪灾，1849年，"内库"支给户部100万两用于这些地区的赈济（后者显然一下子拿不出这么大一笔款项）。至于开捐纳，在乾隆时期还是偶尔为之，从19世纪初开始，则成为筹措资金的定期做法。
这是因为嘉庆年间（1796年—1820年），户部的收支情况开始显著逆转。以往，朝廷支付镇压白莲教（1796—1804）所需要的大量经费（据魏源估计，差不多达1亿两）还不大困难，但到了19世纪初，赋税征收越来越困难，积欠越来越多，某些项目的预算支出直线上升。
图4：魏源画像示意图
据魏源的估计，这时据称仅皇室就有3万余人（而开国之初只有2000人），他们的俸禄一年肯定会达到数百万两（没有公布过实际数字，这不属于正式预算）。尤其是，这时修治黄河堤防的高额经费远非18世纪可比。正如魏源于1842年所写的：
人知国朝以来，无一岁不治河。抑知乾隆四十七年以后之河费，既数倍于国初，而嘉庆十一年之河费，又大倍于乾隆，至今日而底高淤厚，日险一日，其费又浮于嘉庆，远在宗禄名粮民欠之上。其事有由于上者，有由于下者。
总之，公平地说，从雍正朝改革起，至少到18世纪末，或者还可推至19世纪初，清朝朝廷有能力、可以不费力气地调拨大量经费用于救灾，以及与之相关的事业，如修治灌溉工程。这种趋势在各省可能略有差别。我曾顺便提到各省与朝廷之间对赋税收入（至少是土地税）的"争夺"。
从原则上说，省藩库只是为户部保存资金，所以，在魏源所估算的预算数字中显然包括了这部分资金。那么，到18世纪后期，清朝朝廷会不会把这部分收入越来越多地上收并留存在北京？这将可以解释，尽管存在大量预算外的军事支出，尽管1770年以后频繁的赋税普免，但在1760年代以后，户部仍维持着巨额财政积累，这会减少清朝朝廷与省库之间的许多摩擦。
图5：户部主管的铜币
这还可以解释，在《清朝文献通考》和《大清会典事例》中，1760年以后在这方面的显著变化。在此之前，户部拨放的资金几乎都是用于京城附近的活动。只有少数几例是用于各省的活动，规模都比较大，例如：
1721年，户部拨银50万两赈济陕西，一年以后，内务府采取了同样的举动；1742年，据称户部拨银100万余两赈济江苏和安徽的大洪灾，这可能是这个时期最大的一次赈济活动。相比之下，差不多所有20万两以下的活动都出自省库，用于粮食采买、银钱赈济，以及充实仓储。
而到1760年以后，情况正好相反。几乎所有提到的赈济活动的资金都是由朝廷提供的，而且常常是相当慷慨的，特别是在乾隆朝末期。比如：1778年赈济河南和湖北220万两，1780年赈济直隶和江苏185万两，1790年赈济山东、江苏和安徽300万两。1801年，直隶又获得100万两赈济银。
图6：清朝朝廷给灾民发放粮食
清朝朝廷会从灾区外省采购粮食，发放给灾区灾民
最直接的干预方式，也是花费最大的一种方式，就是用来采买灾区之外的粮食，然后官府自己组织运输，在所需要的地方组织发放。直隶赈济就是一个事例，我们已经详细分析了这次活动的过程。自康熙末年以后，这类事例很多，在雍正朝和乾隆早期，这一过程已经相当规范，形成制度。
官方运输所依靠的正是那些传统的交通路线，如长江及其支流、大运河及其支线南运河、渤海湾（连接奉天及北方地区），以及东南沿海。这种运输在数量上很少超过20万石。这个数字可能表明了官方能够在一个地区采买的粮食的最高限量，也可能还有其他因素，比如，顾虑到过量采买会干扰市场，给购买地区带来同样的困难；或者仅仅是出于运输问题。
运输问题是值得进一步考察的，在这里还很难作出评价。我们已经知道，只要有可能，政府运输都是雇用民船，这显然是通过船行来安排的，如东南沿海地区的那些船行。那么，政府是否会与民间船运业发生竞争，抑或相反，会通过政府的购买和托运而为民间船运业创造获利的机会（例如，购买那些商业存粮和已经准备外运的船货）？
图7：清朝朝廷官员运输粮食
如果真的存在竞争的话，那么，民间船运业在多大程度上限制了官府进入市场和对运输工具的利用？全汉昇和克劳斯在对流向长江下游地区的商品量进行估计时，首先设定官方运输最多不会超过可利用的运输工具的10%，最可能的数字是在1%—5%之间。没有比这个数字更不合理的了。
官府有时必须限制自己的需要，以免妨碍民间粮食流通。1878年，四川官府急需向福建运送30万石军需米，但皇帝激烈反对四川总督关于将本省和邻近的湖北荆州和宜昌的民船"尽行封雇"的建议，认为这会剥夺了商人的运输机会，引起下游地区的粮价上涨和民情不安。
不管怎样，可以肯定的是，大约1760年以后，清朝政府对于亲自进行赈粮的省际采买和运输的兴趣越来越小——至少就我们所提及的资料来看是这样。
赈济银两（有时数额很大，而且几乎都是出自朝廷）一般都是在当地花费，如发放赈银、以工代赈和地方粮食采买。发生这种变化的一个可能的解释是，到18世纪后期，民间粮食贸易和乡村市场已经发展起来，朝廷只需提高灾区人口的购买力，而让市场发挥作用。
此外，我们已经看到，早在1740年代，朝廷就已经致力于保证粮食的"自然流通"，以此来代替并减少官方的大量粮食储备。总之，清政府的做法显示出一个明显趋势，即逐渐放弃由直接的财政干预政策而引起的大规模粮食转运的做法，即使是在市场价格不利的情况下。当然，"贡"物的运输是另一回事。
图8：清朝银子
当粮食储备极少时，朝廷会直接给灾民发放资金
在接下来的阶段里，简单的资金发放成为救荒政策中的一种例行做法。这可以看做是地方政府管理日益蜕化堕落的一种信号，但它也反映了在一定条件下，官方政策有意识地进行的重新定位，即更大程度地依赖市场。
众所周知，到18世纪末，清朝朝廷发现，州县地方只是存留相应的价银，而要求他们将常平仓足额实贮，困难越来越大。所以，各省官员不再要求发放常平仓谷，因为谷仓粮食储备实际已经极少了，他们只是满足于请求朝廷拨给库银，然后兑换成制钱，发放给灾民。
然而，即使不再直接以粮食进行赈济，救荒也仍然表现为一种组织上细致严密和有效率的活动。例如，在1810年甘肃的饥荒期间，由于该省的严格管理，经过广泛深入的努力，成功地将100万银两发放到了灾民手中。1825年，江苏巡抚陶澍在奏疏中，热烈提倡采用管理严格的、"古典式"的荒政程序，尽管这次完全是以货币放赈。
图9：清朝朝廷给灾民发放粮食
同样，王凤生在根据他自己的经验所写的书中，讲述了在1823年江浙洪灾期间的救灾工作中，尽管粮食赈济的数量极少，但他仍进行了最认真周到的组织工作，并采取了18世纪经过调整改进的新办法。据一位目击者对浙江情况的说明，首先是2个月的常平仓平粜（1823年八月和九月），然后是3个月的货币赈济（十月到十二月）；1824年初又有1个月的"加赈"，及2个月的官员和乡绅的"捐赈"，显然也是货币。
据同一作者的记载，1823年—1824年的赈灾所采取的另一个措施，是传统的减免粮食运输过程中的关税。据说这样做的结果是，长江上游的商人成群聚集到江苏和浙江。依靠民间贸易保证粮食向灾区的输入，这本身并不是一个新方法，但它越来越成为常规方式。
在这方面，1831年上谕中所指出的另一点也值得注意，即：江苏、安徽、湖北这些遭受洪水的省份，要求取消对粮食流通的关卡限制，以便吸引商人，这些商人将从官府领取库银，赴邻近各省采购粮食运回。
图10：清朝官银示意图
这比我们到目前为止所叙述的所有方法又更进了一步。在这之前，我只找到一例这种政府与商人合作，听任商人使用官银的做法。那是1693年，由于前两年饥荒的影响，这时西安地区的经济尚未恢复正常秩序，皇帝命令户部，招募"身家殷实"的富商，给以"正项钱粮"，听任他们到各地按照他们认为合适的价格购买粮食，运回西安发粜。利润归商人所有，商人只须在西安粮价恢复正常后归还原领的银数。
一个半世纪之后，又采取了类似做法，而这期间没有发现一例同样的事例，这是否标志着一个时代的结束？严格地说不是这样，因为在1831年的行动中，政府并没有完全放弃自行运输赈济粮的做法。
但不容置疑的是，在这些年里，政府要想像18世纪那样设计，特别是贯彻一种包容了财政资助，以及运送并发放粮食的广泛的救荒政策，其困难越来越大。在这里，我们已经进入了官僚政府的组织能力这一层面的问题，而要想对它的发展演变作出评估，甚至比对它可利用的物质资源的评估更难。
图11：清朝财政收入示意图
最后，我们可以将以上所描述的各种趋势简述如下。清王朝的财政力量，更明确地说，是正常的、固定的活动经费之外的剩余财力，从18世纪初开始迅速增加，到乾隆朝的最后20年达到顶峰。其间，清朝朝廷可以在必要时毫不费力地拿出所需要的资金救济灾荒（有时达到数百万两），哪怕是最严重的灾害也足以应付。19世纪初开始的户部财政困难标志着一个转折点，到道光年间（1821年—1850年）尤其突出，但在特殊情况下，内务府仍有一定的干预能力。到1850年以后，情况就完全改变了。
