康熙帝8岁继位，孝庄文皇后对清人祖制的又一更张是建立四大臣辅政，以取代近支亲王摄政的政治体制。
从亲王摄政到四大臣辅政
根据清太祖努尔哈赤所定八王“共理国政”的政治原则，清初幼帝继位，“从来国家政务，惟宗室协理”。故顺治帝6岁继位时，由睿亲王多尔衮、郑亲王济尔哈朗二位叔父摄政。然而，康熙8岁继位，却不遵循国家政务由宗室协理的祖制，一变而为非宗室的异姓四大臣辅政，故索尼等以“异姓臣子，何能综理”为词，请与诸干贝勒其任之，而诸王贝勒则以“诏旨甚明，谁敢干预？”力劝辅政大臣索尼等不必谦让，索尼等乃奏明皇太后之后，宣誓受任。
辅政四大臣虽明知以异姓臣子辅政是有违祖制，却又勇于任事，可知这是与孝庄文皇后商定于事前。孝庄文皇后之所以决定建立四大臣辅政体制，而不是由亲王摄政，是鉴于此前多尔衮摄政时，对幼君和皇权的严重威胁，故辅政大臣在誓词中特别强调：“不私往来诸王贝勒等府，受其馈遗，不结党羽，不受贿赂，唯以忠心仰报先皇帝大恩”。
此誓词用意甚明，即杜绝辅政大臣与诸王贝勒深相结纳，结成党羽。孝庄文皇后如此深谋远虑，其用意就在于一改此前亲王摄政威权自专的政治格局。
在多尔衮与豪格争位之时，两黄旗大臣索尼、鳌拜（此二人顺治帝遗诏任命为辅政大臣，与其拥立有关）等八人“共相谋誓，愿死生一处”，“欲立肃王为君”。
崇德八年（1643年）八月十四日，诸王贝勒齐集崇政殿，议立嗣君。黎明，两黄旗大臣索尼等盟于大清门，誓立皇子，令精锐护军张弓矢，环立宫殿。会议开始，索尼等首先发言，声称定立皇子。会上，主张立多尔衮或豪格以及其他人者，各执一词，莫衷一是。
此时，两黄旗大臣佩剑而前曰：“吾属食于帝，衣于帝，养育之恩与天大，若不立帝之子，则宁死从帝于地下而已。”两黄旗大臣以死相争，多尔衮若强自为君，势必爆发满洲贵族内部的大厮杀。足智多谋的多尔衮当机立断，黜政敌豪格，立六岁的福临为君，由他和郑亲王济尔哈朗摄政，为众人所同意。多尔衮集大权于一身，“王由是始专政”。
四大臣辅政与亲王摄政之区别
在体制上，宗室近支亲王摄政与四大臣辅政有着重大的区别。
首先，亲王摄政与四大臣辅政二者的权势根本不能相提并论。从政体上说，摄政王是“代天摄政，赏罚等于朝廷”，是代行皇权，因而小皇帝不参与大政，即使在形式上也是如此。而四大臣辅政则不然，他们只是“辅佐政务”，不是代行皇权，因而小皇帝仍是至尊。
爱新觉罗·多尔衮
四大臣所处的地位仅在于辅佐，君臣名分昭然，故军国大事辅臣必须向小皇帝奏闻。康熙帝后来说：“昔听政时，每令读本，朕与辅政大臣共听之”。这与多尔衮摄政时，小皇帝既不与闻天下国家大事，“亦未有向朕详陈者”，两相对照，则康熙帝虽同样是幼帝，但却与闻大政，且皇权凌驾于辅政大臣，因此小皇帝也能批驳辅政大臣的意见。
康熙帝说他与“辅政大臣共理政事时，红本已发科抄，有取回改批者。冯溥为给事中，奏云：‘凡一切本章，既批红发抄，不宜更改。’辅政大臣等，欲罪冯溥。朕以为冯溥所言亦是，因嘉奖之，并谕辅政大臣等，此当益加详慎批发”。“红本已发科抄，有取回改批者”，这说明辅政大臣在处理政务时草率而欠慎重。
清制：掌发“科抄”是六科的主要任务。吏、户、礼、兵、刑、工六科，每日各派一人赴内阁接收经皇帝批红的题本，按其内容，抄发各有关衙门承办，此即所谓“科抄”。“科抄”分“正抄”、“外抄”两类，抄给直接承办衙门者为“正抄”，给有关衙门者为“外抄”，而原题本则于年终缴存内阁。
所以“科抄”乃是中央行政实施最重要的环节，即将皇帝的旨意传达给承办衙门。而辅政大臣则在红本已发科抄后，又取回更改，如此，自然容易引起混乱，故给事中（六科职官）冯溥奏称：“一切本章，既批红发抄，不便更改”。而辅政大臣认为冯溥此奏是指斥其办理政务不慎，他们非但不反躬自省，反而欲加罪冯溥。康熙则不然，他认为冯溥所言极是，非但不加罪，而是“嘉奖之”，并谕辅政大臣，处理政务，对本章“当益加详慎批发”。
幼君不但可以批驳辅政大臣的意见，而且还时时加以训诫。例如在处理人命案件时，由于辅臣皆久经沙场，“皆经行间效力”，因而“不以杀人为意”。康熙帝说“朕必慎焉”，故而训谕辅政大臣：“此内有关系民命者，尤不可不慎”。即使是鳌拜擅权，欺凌冲主，他也必须矫诏以行其私，诛杀异己，而不能如同多尔衮摄政时那样，“不奉上命，概称诏旨，擅作威福”。
可见，辅政大臣体制与亲王摄政之区别首先就是要保证皇权的威严。
其次，摄政王、辅政大臣与小皇帝的关系，二者地位悬殊。
摄政王是宗室近支亲王，从家人礼而言，小皇帝是子侄辈，身为长辈的摄政王多尔衮，被尊为“皇叔父摄政王”、“皇父摄政王”，自然就不能不尊长幼之序而礼敬有加。皇帝尚且如此，臣工视“皇父摄政王”多尔衮为“上”，偶然帝君、就是难于防范的了。
同时，作为长辈的亲王，往往容易藐视幼君，英王阿济格就称顺治帝福临为“孺子”，“目为八岁幼儿”，毫不礼敬。辅政四大臣则不同，他们皆异姓臣子，与小皇帝的关系首先是君臣关系，根本不存在长辈与子侄辈的关系。
同时，四大臣都是上三旗的元老重臣，上三旗隶属于皇帝，他们与身为旗主的皇帝又有严格的主子与奴才的隶属关系。这种君臣加主奴的关系，使辅政大臣根本不可能有觊觎皇位的非分之想，从而在体制上保证了皇位不会被篡夺，故辅政四大臣誓词有云：“遗诏寄托保翊冲主，誓竭忠诚，共生死，辅佐政务”。四大臣辅政之用意，乃是惩于前此摄政王之太专，而以异姓臣子当重任，以期“誓竭忠诚”，从而确保皇权与皇位。
辅政四大臣是反对摄政王多尔衮的上三旗元老重臣
索尼等四人之所以遗命为辅政大臣，是因为他们一贯忠于皇室，不阿附多尔衮，而且在清开国过程中战功卓著，实为开国重臣。
1、索尼
赫舍里·索尼
索尼，姓赫舍里氏，满洲正黄旗人。自幼随父戎马生涯，通晓清、蒙、汉文字，能文能武，历事清太祖努尔哈赤、清太宗皇太极、清世祖福临三朝，屡立战功。天聪三年（1629年）八月，皇太极率大军第一次毁边墙从龙井关深入关内，进逼北京。
宁远巡抚袁崇焕、锦州总兵祖大寿，率军驰援，屯广渠门外；明大同总兵满桂、宣府总兵侯世禄，屯德胜门外，后金军与明军在北京城下摆开攻防大战态势。皇太极遣索尼传令左翼大贝勒莽古尔泰、豪格攻打袁崇焕部。豪格先驱入阵，陷入重围，危急不能脱。索尼奋不顾身，“跃马突入，东西冲击，遂拔贝勒于重围”。索尼舍命救出皇太极长子豪格。
索尼经历军国大事甚多，阅历深，深受倚重，为人足智多灼见，“商议大事，无出索尼右者”，是黄旗大臣中的智囊。索尼矢忠皇室，太宗皇太极逝世时，他与黄旗大臣始而拥立皇太极长子豪格，反对多尔衮继承大统。时多尔衮召索尼议册立，索尼曰：“先帝有皇子在，必立其一，他非所知也”。态度坚决，除立皇子外，无回旋余地。六岁的福临即位，索尼等六人又“盟于三官庙，誓辅幼主，六人如一体”。
多尔衮摄政时，千方百计分化瓦解黄旗大臣，于是曾盟誓拥立皇太极之子的“谭泰、巩阿岱、锡翰皆背盟誓”。多尔衮又多方拉拢索尼，然而，“索尼不附”，且直言多尔衮每每行事不端，多尔衮因之“愈憾索尼”，屡加摧抑，然而，索尼始终忠于皇室。多尔衮胞兄英亲王阿济格藐视顺治帝，“目为八岁幼儿”，索尼奏请多尔衮治其罪。
索尼敢与多尔衮抗争。多尔衮认为，索尼“意向参差，难以容留”，于顺治五年（1648年）三月，将其“溉职，输赎馁，遣守昭陵，追夺赏赐”。顺治七年（1650年）十二月，多尔衮出猎古北口外，死于喀喇城。
翌年正月，顺治帝亲政，三月，索尼“自昭陵召还”，复世职。九年，摧内大臣，兼议政大臣，晋一等伯，总管内务府，任以内外大事，依为心膂，索尼“以其勋旧忠贞，堪受重托”，遗命居辅政大臣之首。但索尼年事已高，于政事已是精力不济。
2、苏克萨哈
苏克萨哈，姓纳喇氏，满洲正白旗人，以军功显，本隶多尔衮，然未被重用。顺治七年（1650年）十二月，多尔衮一死，顺治帝即颁谕旨，命苏克萨哈承袭父职，意在分化多尔衮所将的白旗大臣。
爱新觉罗·福临
顺治八年（1651年）二月五日，顺治帝以“口称亡主遗言，欲乱国政”的罪名，将多尔衮在白旗大臣中的心腹博尔辉、罗什等人处死，拉开了追论摄政王多尔衮谋逆大罪的序幕。10天后（八月十五），苏克萨哈与睿王府护卫詹岱等首告，多尔衮生前与亲信密谋，欲将两白旗移驻永平（河北省卢龙县）“阴谋篡逆”。
并暗中备制八补黄袍、大东珠、素珠、黑貂褂等御用服饰，及殡殓服色违制。以郑亲王济尔哈朗为首，巽亲王满达海、端重亲王博洛、敬谨亲王尼堪及内大臣等合词上疏追论多尔夜生前谋逆之罪，诏削爵，财产入官。多尔衮的坟墓被挖掘，将其尸体“用棍子打，又用鞭子抽，最后砍掉脑袋，暴尸示众”。
多尔衮亲信多人被处死或贬革。多尔衮的属下正白旗，收归皇帝自将，与两黄旗合为上三旗，苏克萨哈转隶顺治帝。由于苏克萨哈首告多尔衮谋逆，深得顺治帝信任，耀为议政大臣，后又授领侍卫内大臣，加太子太保，晋三等子。顺治帝遗诏命为辅政大臣，位次索尼。
3、遏必隆
遏必隆，姓钮钮钴禄氏，满洲镶黄旗人，出身簪缨世家。其父额亦都是清开国勋臣，为和硕公主额。其兄车尔格、图尔格、伊尔登等，均为清初重臣。清太宗皇太极时，遏必隆兄弟本属镶白旗，其兄固山额真图尔格与旗主英王阿济格（多尔衮胞兄）不睦。阿济格斥责图尔格云：“欲背我，而投圣汗！”图尔格告于法司，皇太极命“图尔格带三牛录补放闲散，任便随旗”。
遏必隆与其兄遂投入皇太极亲将的镶黄旗。明清松锦大战时，遏必隆随皇太极出征。崇德六年（1641年）八月二十二日，皇太极将御营屯驻于松山城东南五里外，围困松山明军。夜三鼓，明骁将总兵曹变蛟突围，闯袭皇太极御营。时御营空虚，“军中大惊”，情况危急，皇太极亲自披坚迎战，遏必隆死战坚守门垒，击败明军，皇太极始转危为安。
明军失去了一次歼灭清军统帅扭转战局的绝好机会。次日，验箭，遏必隆射杀明军十余人，皇太极当众称赞说：“巴图鲁（勇士）之子，仍巴图鲁也”。崇德八年（1643年）八月初八日，皇太极暴崩。遏必隆兄弟与白旗诸王阿济格、多尔衮等积怨已深，于是命所率三牛录护军，各备甲宵弓矢，环卫其家门，以防白旗诸王。在图尔格、遏必隆兄弟的带动下，两黄旗大臣鳌拜等亦纷纷集兵丁守门。
摆开与白旗诸王兵戎相见的架势。多尔衮摄政时，顺治五年遏必隆曾因此论死，虽免死，但籍其家之半，革世职。多尔衮对遏必隆与其兄图尔格（时已死）率三牛录由镶白旗转投镶黄旗一直耿耿于怀，强令遏必隆率三牛录属人返回镶白旗英王阿济格属下。
多尔衮死，顺治帝亲政，遏必隆等向吏部“诉其革职解牛录任及籍没家产，悉冤枉”。顺治帝以遏必隆因不附多尔衮蒙冤，命发还抄没的所有家产，袭爵一等公，任议政大臣，遏必隆深怀感激，声言愿率所属牛录重回阜上亲统的镶黄旗。后擢升为领侍卫内大臣，掌銮仪卫，加太子少保兼太子太保、太子少傅兼太子太傅，终日出入内廷，殷勤效力。顺治帝遗命为辅政大臣，名列第三。
4、鳌拜
鳌拜，姓瓜尔佳氏，满洲镶黄旗人，出身将门，一门显赫。
爱新觉罗·皇太极
父卫齐，清太宗皇太极时，任盛京（沈阳）八门提督，兄卓布泰，顺治时任镶黄旗固山额真（都统），弟巴哈任领侍卫内大臣。
鳌拜自青年时起即驰骋疆场，弓马娴熟，武艺高强，勇猛善战，“夙荷太宗皇帝宠眷”，赐号“巴图鲁”（勇士）。清廷定鼎燕京，顺治二年鳌拜随英王阿济格追击农民军领袖李自成率领的大顺军，至湖北通山县，李自成在九宫山遇害，大将刘宗敏被俘死。
顺治三年（1646年），鳌拜随靖远大将军豪格往四川征讨农民军领袖张献忠所率大西军，鳌拜率精锐护军为前锋，至西充县凤凰山，与大西军相遇，清军发箭，张献忠中箭死。明末农民军两大领袖先后死于鳌拜之追击。
肃王豪格奏：“鳌拜等奋击，大破之，斩献忠于阵”，鳌拜忠于皇室，皇太极死时，与索尼等坚决拥立皇子福临，“共立盟誓，愿死生一处”。多尔衮摄政，鳌拜不附摄政王，曾次论死，有功不显。顺治帝亲政，鳌拜上书“自陈劳绩，因许睿亲王意，屡抑战功”。
顺治帝又闻知鳌拜与索尼等“一心为主，生死与共”，矢忠幼帝，于是视为心簪，晋一等公，任议政大臣，领侍卫内大臣，加少傅兼太子太保。又因其武艺高强，命教习武进上，甚宠信，遗命为辅政大臣，名列第四。
由上述可知，辅政四大臣人选的确定，首先是他们始终不附多尔衮，或告其谋逆，矢忠皇室，“一心为主”，而且在清开国过程中，战功卓著，是位高爵显的重臣。他们又是清帝所属上三旗人，与皇帝既有君臣、又有旗主与属员（主子与奴才）的既定关系，从而保障幼年皇帝的至尊地位，皇位不被篡夺，惩前此近支亲王摄政的严重弊端。孝庄文皇后作出这一更改祖宗成法的决定，是颇费了一番苦心的。
苏克沙哈灭门
辅政四大臣虽经由精心挑选而后确定，然而彼此却不能同心协力，于是而有鳌拜擅权。
位居辅政大臣之首的索尼，虽然忠贞不渝，多智谋，但年事已高，精力不济。索尼门户偏见甚深，而位居辅政大臣第二的苏克萨哈，原属多尔衮所隶的正白旗，索尼因深衔多尔衮，于是“索尼恶苏克萨哈”，遇事多支持鳌拜。
瓜尔佳·鳌拜
遏必隆庸懦无主见，每议军国大政，常常随众然诺。遏必隆在辅臣中名列第三，本在鳌拜前，某日上朝时，他故意后退数步，俯首对鳌拜说：“我怎好上坐”。鳌拜粲然而前，毫不谦让。遏必隆之庸懦自称“软弱”，自然多附和鳌拜；同时，又因是黄旗大臣，同样憎恶原隶正白旗的苏克萨哈。
苏克萨哈被黄旗大臣索尼、鳌拜、遏必隆视为代表白旗的异己力量。鳌拜与苏克萨哈虽有姻娅之谊，但“论事辄龃龉”，积怨成仇。鳌拜在辅政四大臣中，战功最著，为人居功自傲。既然辅政大臣事权在握，在索尼、遏必隆的支持下，逐渐形成鳌拜擅权自专，这是孝庄文皇后始料不及的。
孝庄文皇后用异姓大臣辅政，本意在保护幼帝。然而，由于祖孙“早失扶持”，因而难与权臣抗衡。鳌拜等甚至与太皇太后直接冲突。孝庄文皇后欲立内大臣噶布喇之女为康熙帝后，鳌拜等“心怀妒忌”，居然声称：“若立噶布喇之女为皇后，必动刀枪。满洲下人之女，岂有立为皇后之理”，言词激烈，气势汹汹。
辅臣对康熙帝有时也失礼敬。康熙帝欲出狩猎，未经辅臣传旨意，即命人选鹰。鳌拜、遏必隆不满，厉声斥责近侍说：“这成何朝廷？”言词之间，俨然以朝廷自居。于是康熙帝及其祖母孝庄文皇后与鳌拜等的矛盾日益深化。
康熙五年（1666年），鳌拜制造镶黄旗与正白旗换地事件，诛杀白旗宫员，以断苏克萨哈的手足。事情的经过是：顺治初圈地时，八旗各按左右翼秩序分给土地。多尔衮欲移驻永平，故将镶黄旗地给予正白旗，而给镶黄旗的土地于右翼之末，保定、河间、涿州等处。20余年来，旗民各安生业。
康熙五年（1666年）正月，鳌拜以镶黄旗地为正白旗所占，立意更换。索尼因恶苏克萨哈，支持鳌拜，遏必隆随声附和。鳌拜遂命户部及直隶总督、巡抚主持其事。总督朱昌祚会同巡抚王登联，经实地勘察，旗人与民人均反对圈换，“妇子老幼环泣马前”，士民千百上书呈请停止圈换。“一闻圈丈，自本年秋收之后，周遭五百里，尽弃而不耕”。
“京东各州县合计旗民失业者不下数十万”。民人“知旧业难守，有米粮者已柴卖矣，无积蓄者将轻徙矣”。总之“田荒粮竭，无以资生，岂无铤而走险者”！朱昌祚、王登联二人交章申说圈换土地一事已引起旗人、民人极大恐慌，造成了严重后果，请立即停止。户部尚书苏纳海也以“候明旨进止”，对圈地事不行办理。鳌拜大怒，认为三人阻挠圈换，且苏纳海属满洲正白旗，朱昌祚隶汉军镶白旗，鳌拜认为他们“与苏克萨哈系一体之人，将他灭戮，坏去苏克萨哈一手一足”。
于是将苏纳海、朱昌祚、王登联三人逮系入狱，“必欲置之死地”。康熙帝知苏纳海等不附鳌拜，召集辅政四大臣入宫面询，苏克萨哈独坐不语。
鳌拜、索尼、遏必隆三人“坚奏苏纳海等应置重典”，于是三人均被处以绞刑，家产籍没。此次换地，迁移壮丁6万余人，圈换土地31万余响，对生产造成严重破坏，激化了社会矛盾。
博尔济吉特·布木布泰
索尼辅政后期，因年老体弱多病，不预朝政，鳌拜擅权，更行骄横。苏克萨哈自知将不容于鳌拜，终必祸至，于是多次向孝庄文皇后说：“夕归政于皇上，朝即具疏恳往陵寝居住”。表示退出权势纷争，前往守先帝陵寝，终老此生。鳌拜闻知，对其心腹曰：“今日归政皇上，明日即将苏克萨哈族灭”，鳌拜因积怨于多尔衮而及白旗，隶属正白旗的苏克萨哈又与鳌拜因议事不合积怨成仇，其欲隐居陵寝而不可得，只有一条路：必死无疑。
康熙六年（1667年）正月，康熙帝玄烨14岁。索尼上书云：“世祖章皇帝亦十四岁亲政，今上年德相符”，奏请亲政。六月，索尼病故。七月初七，康熙帝“躬亲大政”。辅政大臣“仍行佐理”。十三日，苏克萨哈上疏请解辅臣任，愿往守顺治帝陵寝，有云：如蒙皇上允准，则“如线余息，得以生全”。
苏克萨哈如此说，本是鉴于正白旗人户部尚书苏纳海等人之死，而鳌拜逼迫日甚，故而请解辅臣任，不预政事，以求生全。鳌拜见疏，大怒，以康熙帝名义发布上谕，质问苏克萨哈：“奏请守陵，如线余息，得以生全。不知有何逼迫之处？在此何以不得生，守陵何以得生？朕所不解，著议政王大臣会议具奏。”
鳌拜与遏必隆、大学士班布尔善、图海等连夜在遏必隆家的马圈内密谋，拟定罪状，指斥苏克萨哈不愿归政，论其“怨望”、“有异志”等24款，立刻将苏克萨哈及其本族所属兄弟子侄全部逮系入狱（苏克萨哈七月十三日上疏，十五日被逮）。
鳌拜奏称，苏克萨哈罪情重大，“本朝无犯此等之例”，请将苏克萨哈及其长子、内大臣查克坦凌迟处死，其余诸子穗黑等六人，孙傍克札、侄图尔泰、海兰，“无论已到岁数未到岁数，皆斩立决”。
苏克萨哈族人白尔黑图等多人，被鳌拜指为苏克萨哈心腹，亦应斩决。奏入，康熙帝“知鳌拜等怨苏克萨哈数与争是非，积以成仇，与其党班布尔善等构成其罪，必欲置之极刑，坚持不允所请”。鳌拜竟然气势汹汹，与康熙帝攘臂强争累日，竟将苏克萨哈处绞，诛其族。鳌拜如此恣意妄为，使亲政后的少年皇帝颇感威逼。
由此可知，鳌拜、索尼和遏必隆结为一党，一心欲置正白旗的苏克萨哈于死地，而此时年幼的康熙帝和孝庄文皇后也不可能救之前从附于多尔衮后来叛归的苏克萨哈。换句话说，即使康熙帝和孝庄文皇后有意救苏克萨哈，也是有心无力，他们不可能冒着得罪其他三辅政大臣的风险来这样做。
