辛亥革命暴发后，革命党和北洋军阀的袁世凯妥协了，袁世凯让皇帝退了位，孙中山又把民国大总统的位置让给了他。看似天下太平和统一了，结果袁世凯这个人不好好干，瞎折腾，搞独裁，甚至还当了皇帝。
然而，令我们意外的是北洋军阀如此强大，袁世凯又是大总统，可也只是形成了表面的统一，各地竟然有很多掌握着军权的都督存在。那么，这是怎么回事呢？
清朝的地方官就是总督，那可是封疆大吏，手里本身就掌握着军权。尤其是到了晚清，其影响更是非常之大。民国建立后，换汤不换药，只是换了一个壳子而已。在共和制构建的过程中，逐渐确立起包括一省设一都督，省一级立法监督行政等内容的新规制，与尚处在清政府统治之下各省区的督抚制相异。
而民国初期的那些地方总督，大多是辛亥革命中追随武昌起义的革命派，或者是原本的清朝老臣，眼看情况不妙，摇身一变就换了一身行头。
袁世凯取代孙中山做了大总统之后，他可不愿意看到这么强大的割据力量。因而在那时候，一省的督军权力可以说是只手遮天，相当于古时候割据一方的诸侯。他们自恃天高“皇帝”远，加上自己手头上有兵力有经济，做起事来也肆无忌惮。
所以，袁世凯对地方军权格外看重。起初，他因为鉴于南方革命党的影响，只能妥协，毕竟多了人家的军权，人家也不会同意。
但袁世凯这个人是要独裁的，他是不可能允许这样的事情出现，所以日子一长，他便开始行动了，开始对地方行政机构进行改革，省设巡按使，道设道尹，县设知事；巡按使管辖省级民政及巡防警备，监督省级财政及司法行政，由中央政府任命，实行军民分治，都督不得兼巡按使。
没有几个月，他就又下令裁撤各省都督，改设将军名衔，赋闲者加“威”字，在职者加“武”字，有特殊功勋者加“上将军”，原有各省都督有实际带兵责任者改称“督理军务”，承大总统之命并受陆军部和参谋部监察。
他这么做就是为了弱化总督的权力，必然其做大，不好管理。
