古希腊城邦很早就开始盛行联盟制度。早在《荷马史诗》中就传诵着希腊联军攻打小亚细亚特洛伊城的故事。到希腊古风时期和古典时期以后，希腊人的联盟组织结构更为清晰和完善。先后有伯罗奔尼撒同盟、提洛同盟和雅典第二次海上同盟等城邦联盟组织。联盟范围也随着“大殖民”运动而不断扩展，囊括了希腊半岛、爱琴海诸岛屿以及小亚细亚的希腊殖民城邦。作为联盟成员的城邦保持自身的独立，但在重大的对外战争和对外事务中要服从联盟的命令。
一、是希腊政治文化与罗马统治原则相结合的产物
联盟定期召开由各城邦代表参加的会议，讨论重大军事事宜。这些希腊联盟组织一般以一座城邦为核心和首脑，并设有联盟金库。比如，伯罗奔尼撒同盟以斯巴达为首；提洛同盟则以雅典为首，同盟会址与金库都设在提洛岛上。联盟制在希腊历史上发挥了重要的作用，它将实力有限的若干城邦联合起来，将分散的战斗力凝聚一处。例如，在著名的希波战争中，希腊人联合起来，将波斯大军击溃，保存了希腊城邦制度以及希腊人的自由和独立。
同时，在小亚细亚地区，还发展起一种城市联盟。爱奥尼亚、弗里吉亚、卡里亚和利西亚等地区都有这种联盟组织。城市联盟也定期召开代表会议，商讨和处理有关共同利益的事务。其与古希腊城邦联盟的不同之处在于二者的发展模式不同，这种城市联盟更像是一个联邦国家，城市的独立性弱化；城市联盟不但关心战争和对外事务，也组织举办宗教活动。
由此可见，组建联盟是东地中海地区大多数居民所熟知的政治文化形态。古希腊联盟制度经历希腊化的漫长历程，一直存续到罗马统治时期。公元前2世纪中叶，罗马凭借皮德纳战役和科林斯战役先后击败马其顿和希腊，在希腊半岛和小亚细亚地区确立了统治地位，从而肩负起治理这片广阔区域的重任。
罗马人秉承其一贯的统治原则，即对被征服的海外领土的统治，在保证罗马国家利益的前提下，承袭其原有的风俗习惯和行之有效的治理办法。比如，罗马在征服西西里岛后，借鉴叙拉古人和迦太基人原有的治理办法，与其统御意大利半岛的经验相结合，创设了行省总督制，并对行省居民征收什一税。
同样，虽然公元前146年罗马军团摧毁科林斯城，宣告希腊人自由城邦时代的终结，但希腊联盟制度却得以继续存在。罗马解散了在战争中反对过罗马的联盟，如阿凯亚同盟，却对大部分联盟予以保留，比如塞萨利同盟、德尔菲近邻同盟、佛奇斯同盟和彼奥提亚同盟等等，其中，小亚细亚地区的利西亚城市同盟甚至一直存续到克劳狄统治时期。
同时，罗马对这些联盟组织做出适当变革，取消其在军事和外交上的独立性，以及个别城邦的领导地位；变革后的联盟主要是作为一种政治媒介，便于罗马对整个行省施行统治，并使行省居民能够协调一致地向罗马统治者表达诉求。总之，希腊联盟制度与罗马统治原则相结合，由此形成的这种城市联盟组织成为罗马皇帝创建行省议会的范本。
二、是罗马帝国制度文明建设与完善的重要环节
行省议会作为奥古斯都行省改革的重要成果之一，在罗马皇帝巩固皇权的过程中渐趋完善，从而实现了制度化。公元前30年，屋大维结束了内战，成为罗马帝国唯一的统治者和元首。他开始对行省进行改革，以便更好地适应和契合帝国发展的轨迹与架构。
公元前29年，亚洲行省和卑斯尼亚行省的居民联合起来，分别派代表向当时正在东方萨摩斯岛的屋大维提出请求，恳请他允许行省按照希腊化的“统治者崇拜”的惯例，为他本人举行相应的宗教敬礼仪式。屋大维借此时机在行省创立起皇帝崇拜，并做出具体规定：居住在亚洲行省和卑斯尼亚行省的罗马公民，须对“罗玛女神与神圣的优利乌斯”进行崇拜，并分别在以弗所和尼凯亚各修建一座罗玛女神与神圣的优利乌斯神殿；居住在这两个行省中的希腊人，则只需对他本人进行崇拜，并分别在帕加马城和尼科米底亚为他修建神殿。
同时，将两省的行省联盟提升为官方组织，专门负责相关的崇拜活动和事宜。屋大维的这一举措意义重大，它不但标志着罗马开始正式推行皇帝崇拜，而且标志着行省议会的正式创立。屋大维创建行省议会，由此开启了行省议会制度化的历史进程，但行省议会制的健全与完善还有待后继的统治者来完成。
首先，经过一段时期的运作，行省议会的建制更加正规化。参与行省议会的各个城市派代表出席议会，在大祭司长的带领下开展各项工作。大祭司长必须是拥有罗马公民权的富有居民，由行省议会选举产生，任期一年，这是行省的最高职务；各城市的代表也是罗马公民，一年一任，由其所在城市的市议会抽签选出。不过，每座城市的代表人数并不相同，这是由城市的等级决定的：第一等级城市选派三位代表出席会议，第二等级城市选派两位代表，而第三等级城市只选派一位代表。
其次，在经历了一个短暂的过渡期后，行省议会的宗教职能更加专业化——皇帝成为行省唯一的崇拜对象。在此之前，行省联盟经常向行省总督和地方显赫人物表达宗教敬意、授予荣誉称号。早在公元前１世纪初，亚洲行省居民便联合起来，向总督穆奇乌斯·斯凯沃拉表达感激和崇敬之意，为他竖立纪念碑，并授予荣誉称号。进入元首制时期以后，这类做法逐渐减少，最终被完全取消了。马尔奇乌斯·肯索利努斯是最后一位获此殊荣的总督。此后，接受行省居民的崇拜和各种荣誉称号成为皇帝独享的特权。
最后，行省议会被赋予新的职权——监察权，成为皇帝考核行省官员政绩的监察机关。有史可考的行省议会行使监察权的最早事例发生在提比略统治时期。根据罗马传统惯例，巡视行省和审查官员政绩等工作，此前是由罗马派遣行政官员或者普通公民来完成的。行省议会接手此项权力后，行省监察机制实现了正规化和系统化。
三、是罗马皇帝与希腊化的地方精英相互“合作”的结果
在元首制之初，奥古斯都成为罗马世界唯一的统治者，成为帝国的中心。地方精英则怀抱着参与帝国政治事业、获取声望与权力的雄心壮志。因而，地方精英积极争取罗马元首的好感和权力认同，积极争取罗马公民权。同时，皇帝也需要地方精英的大力支持，以便维护其对行省乃至帝国的统治权。
一方面，在行省官员和市议会之外，增设行省议会，并实行议会代表的短任期制，可以为地方精英提供更多的晋升机会，向更多的人开放“大祭司长”这一行省最高级别的荣誉职位。同时，担任行省议会代表的人，地位不断晋升，成为“行省显贵”，其子孙也可以加入骑士等级甚至进入元老院。
另一方面，作为对奥古斯都的回报，地方精英也为皇帝和帝国统治进行积极的宣传，保持行省与罗马帝国的密切联系，维持行省对皇帝的依赖感。这种回报并非是对奥古斯都某一具体恩惠的反馈，而是对奥古斯都的存在本身及其普遍活动作出的感恩之举。
就罗马皇帝与地方精英的紧密关系而言，行省议会拥有比其他地方组织和机构更为有利的先天优势。行省议会与罗马人的关系更为密切，对罗马局势更为敏感。例如，叙利亚行省议会首任大祭司长德克桑德罗斯，曾是阿帕美亚的小领主，奥古斯都保留了他及其家族在本地的声望和优势地位。由于他高贵的出身，也由于其对元首所怀有的感激之情，使他比其他人更加了解自己对罗马皇帝所负有的义务和使命。
行省议会最初只在亚洲行省和卑斯尼亚行省设立，并很快以这两“点”为范例，向其他行省全面推广，以至几乎帝国的每一个行省都有行省议会的踪迹。从行省皇帝崇拜的全面发展中，可以看出行省议会推行的广度。在东部行省中，奥古斯都统治末期，加拉提亚行省在安卡拉建立一座“罗玛女神与奥古斯都”神殿；同样在奥古斯都时期，叙利亚行省议会也建立起来，希律在皇帝崇拜中发挥了积极作用，他在撒马利亚、凯撒利亚－帕尼阿斯和海滨的凯撒利亚等城市修建了许多著名的神殿；公元前6年，帕夫拉戈尼亚在尼阿波利斯、庞培奥波利斯和恺撒里亚城建立了皇帝圣所。
在西部行省中，尤以西班牙诸省和高卢三省最为突出。公元前26年，西班牙人在塔尔拉科为奥古斯都建造一座祭坛，率先开启了皇帝崇拜在西部地区的发展历程；公元15年，西班牙行省又为奥古斯都修建了一座神殿。公元前12年，奥古斯都养子德鲁苏斯在鲁格杜努姆召集高卢首领，在罗纳河与阿拉尔河汇流处正式为罗玛女神和奥古斯都奉献一座祭坛；不久后，行省议会也在这里为奥古斯都修建了一座神殿。约公元前9年，奥古斯都在科隆修建“乌比祭坛”，成为日耳曼行省皇帝崇拜的中心。公元前4年或公元前5年，伊利里库姆的副将多米提乌斯·阿亨诺巴尔布斯在易北河岸边建立奥古斯都祭坛。此外，非洲诸省和不列颠行省的皇帝崇拜也陆续建立起来。
总结
行省议会的全面持续发展，在行省城市中间引发了激烈的竞争。建有行省皇帝崇拜神殿的城市，可以享有“（帝国）神殿守护者”的荣誉称号，这是城市地位与声望得到提升的标志。以亚洲行省为例，当公元26年，亚洲行省议会提议再修建一座神殿时，11座城市关于神殿选址一直相持不下，它们都争取这一权利，直至元老院做出选择，士麦那城胜出。后来，以弗所、萨尔迪斯、塞兹库斯、菲拉德尔斐亚、劳迪西亚、米利都和特拉莱斯等城市，也都陆续成为行省皇帝崇拜的中心，行省议会在这些城市中轮流召开会议和举办皇帝崇拜的庆典。
