古代的帝王，居住于深宫，与外界联系的渠道不多，再加上多疑的性格，时常担心“有人要害朕”。因此，历代帝王或多或少都会广布耳目于朝野，以洞察臣子的举动，了解民间动向，以期防范于未然。在这方面，雍正是集大成者，建立并完善了密折制度。
何谓“密折”？
所谓“密折”，其实就是密奏，即臣子给皇帝的奏折内附奏机密要事，主要是揭发一些臣子作奸犯科的行为以及民情、重案等等，这些密事只有皇帝知道，从而使臣子处于相互监督、彼此制衡的状态，人人自危，都积极对皇帝表忠心，既防止臣子不法行为，还能避免皇权旁落。
在康熙朝，康熙已经提出“密奏”的办法：要求朝廷内外大臣在上给皇帝的“请安”折内，附奏机密要事。密折之事，只许皇帝一人查看，但那时只是小范围，有密折之权者仅限于少数亲信。
雍正继承并发扬了“密奏”，将其作为一项固定制度，大范围推广。在京的满汉大臣、外省的要员，均实行“密折”制度。尤其是京城的科道官员，每人每天都要上一到“密折”，一折只论一件事，不管大事小事，都要据实禀明；如果没事，也要写密折说明为什么无事可奏。
密折几乎都有皇帝的亲笔朱批，叫做“朱批谕旨”，雍正那句著名的“朕就是这样的汉子”，就是回复田文镜密折的朱批谕旨；批阅过的密折称之为“朱批奏折”。密折所用纸张，十分讲究：白纸用来题写陈奏性质的密折；黄绫面黄纸用于请安或举荐他人为官；白绫面白纸是大丧期间使用。
雍正朝的许多制度创新、变法主张，都是君臣在密折中沟通之后，再决策执行。
“密折”的特点，在“密”不在“折”
因为密折内容的广泛性，涉及到皇帝施政以及人事任命，所以，雍正特别重视密折的保密性，一再对上密折的臣子强调：
“密之一字，最为紧要，不可令一人知之……假若借此擅作威福，挟制上司，凌人舞弊，少存私意于期间，岂但非荣事，反为取祸之捷径也。”
欲上密折，先做好保密工作，内容不得告知他人。只有雍正特别交代，转告相关人员时，才能传达谕旨精神。对于做不到保守秘密之人，雍正也会采取相应的惩治措施，比如，闽浙总督满保、山西巡抚诺敏等人，曾将密折内容交亲信过目，雍正就废除他们的密折之权。后来，雍正为了在“密”字上做到万无一失，采取几项措施：
一、收回朱批奏折。上密折的大臣，在收到雍正批复的一定时限内，需要将原奏折以及朱批一并上交，本人不得备份或留底。奏折中的朱批，也不能写入题本。
二、实行奏折专用箱锁。雍正专门定制一批带锁的皮匣，发放给有密折之权的大臣，凡是有密折，均用特制的匣子差专人送至京城。每个匣子配两把钥匙，皇帝与臣子各一把，因此只有皇帝与写奏折的臣子能够开启，其他人不敢也不能开。
三、减少经手人，直达内庭。与“题本”不同的是，密折到京后不需要通政司转呈，如果是封疆大吏的折子，交奏事处直达皇帝；其他地方官的奏折，则需要交给雍正指定的王公大臣转呈。被指定转呈密折之人，有胤祥、张廷玉、隆科多等人，都是雍正的亲信，但不得拆看、过问其中内容。
四、皇帝亲自批阅，任何人不得参与。
“各省文武官员之奏折，一日之间，尝至二三十件，多或五六十件不等，皆朕亲自览阅批发，从无留滞，无一人赞襄于左右，不但宫中无档可查，亦并无专司其事之人。”
雍正批阅后，密折转回到写折子的大臣手中，以便他们按照旨意办事。部分折子所写内容，雍正如果一时想不出对策，就会留中，等时机成熟再下发。
密折的效果
按照雍正的说法，密折的作用非常“正大光明”，一是提升了行政效率，方便君臣沟通，便于施政；二是便于启示臣工，以利其从政。除了这些雍正说出来的作用，密折还有如下效果：
一、强化了皇权。之前许多事，都由朝廷王公大臣公议，而通过密折，只需要皇帝批示即可。从此，内阁的作用进一步弱化。
二、上密折，本质上也是告密。雍正通过这种方式监视臣子，臣子也能通过这种方式“钻营”或打击同僚。所有的封疆大吏，都成了雍正安插在各地的耳目。
密折制度的推广，在集中皇权的同时，也极大地加重了皇帝的工作量，让皇帝面临智力、精力等方面的挑战。遇到雍正这种勤奋有才能的皇帝，密折可以正常运转；遇见怠政、平庸的帝王，密折堆积如山，从朝廷到地方的政务都难以开展。
秋媚说：雍正通过密折驾驭群臣，实现对他们的监督管理，也让皇帝的意志可以直达地方。如果朝廷是一个群，雍正是群主，臣子是群成员，之前有事在群里讨论，那密折就是与群主的单线联系，将台面讨论的问题变成了私下交流，公开不好说的事、不敢弹劾的人，私底下就能揭发，这就必然会滋长告密之风。
